“根據(jù)黨的十八屆三中全會(huì)的主要精神，環(huán)境保護(hù)工作今后也要突出市場(chǎng)作用，以更加成本有效的方式來(lái)解決環(huán)境問(wèn)題。”中國(guó)科學(xué)院科技政策與管理科學(xué)研究所副所長(zhǎng)、中國(guó)科學(xué)院可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究組組長(zhǎng)王毅說(shuō)，這一路徑，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》）中十分明確。
“三中全會(huì)關(guān)于生態(tài)文明的論述，與之前黨的十八大報(bào)告中關(guān)于生態(tài)文明、空間格局、資源效率、制度建設(shè)等論述是連貫的。”王毅說(shuō)，“往前更進(jìn)了一步，有助于推動(dòng)環(huán)境保護(hù)工作，也更多地與經(jīng)濟(jì)體制改革相關(guān)。”
王毅是在11月16日召開(kāi)的“重塑藍(lán)天：空氣質(zhì)量管理國(guó)際研討會(huì)”上向記者作出上述表示的。
充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用
我國(guó)環(huán)保工作過(guò)去一直以行政手段為主，市場(chǎng)為輔。市場(chǎng)方面的政策相對(duì)不足。此次，《決定》中關(guān)于自然資源產(chǎn)權(quán)制度、生態(tài)補(bǔ)償?shù)�，都與經(jīng)濟(jì)體制改革直接相關(guān)。
“首先將自然和生態(tài)資源資產(chǎn)化，這樣一來(lái)，無(wú)論是開(kāi)發(fā)、保護(hù)或者交易，有了可衡量的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，就可能用市場(chǎng)化的手段處理。”王毅說(shuō)，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，可以更有效地觸及更多領(lǐng)域。
“《決定》強(qiáng)調(diào)了市場(chǎng)的作用，并向環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域釋放了市場(chǎng)化的正面信號(hào)。”公眾環(huán)境研究中心主任馬軍說(shuō)，“我們對(duì)這一大方向很認(rèn)同。”
“自然資源產(chǎn)權(quán)制度，就是一個(gè)很好的、市場(chǎng)化需要的制度。”環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心主任、研究員夏光說(shuō)，過(guò)去，對(duì)環(huán)境、生態(tài)等公共自然資源系統(tǒng)，不太注重確定其產(chǎn)權(quán)。而對(duì)于這些公共的無(wú)主資源，容易出現(xiàn)過(guò)度使用的情況，這時(shí)候提出對(duì)自然資源的產(chǎn)權(quán)界定很有意義。比如大氣資源，由政府做公共管理，同時(shí)也可以劃分為很小的單元，認(rèn)定主體，對(duì)單元大氣環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。大氣污染物減排就是如此，根據(jù)區(qū)域大氣環(huán)境容量資源，分配排放權(quán)，通過(guò)市場(chǎng)化交易體現(xiàn)價(jià)值。
“根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，對(duì)大氣、水域等自然資源通過(guò)產(chǎn)權(quán)界定以后，將使用自然資源的收益和責(zé)任聯(lián)系在一起，實(shí)現(xiàn)主體承擔(dān)。”夏光說(shuō)，比如，通過(guò)制度安排，將一個(gè)湖泊委托給一個(gè)市場(chǎng)主體，可以開(kāi)發(fā)利用來(lái)賺錢(qián)，但不能破壞環(huán)境質(zhì)量，這樣的話(huà)，市場(chǎng)主體就有動(dòng)力去開(kāi)發(fā)利用，也有興趣和各種污染現(xiàn)象做斗爭(zhēng)，拒絕他人排放污染物。
政府不出面，通過(guò)市場(chǎng)主體去維護(hù)良好環(huán)境狀態(tài)，有利于調(diào)動(dòng)很多社會(huì)主體參與保護(hù)和利用。搞好自然和環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)制度，可以把政府主體變成社會(huì)市場(chǎng)主體。之前的類(lèi)似改革，實(shí)踐最多的是林權(quán)改革，過(guò)去森林國(guó)有，國(guó)家護(hù)林，農(nóng)民往往成為“對(duì)立面”，而通過(guò)林權(quán)改革，把森林分成一片一片，劃歸農(nóng)民所有，農(nóng)民就有權(quán)、有動(dòng)力去護(hù)林，因?yàn)橛惺找妗?/p>
“市場(chǎng)需要更加有效配置資源，一定的成本應(yīng)得到更好的效果，避免高成本實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。”王毅說(shuō)，“要更多地依靠市場(chǎng)，以更加成本有效的方式來(lái)解決環(huán)境問(wèn)題。”
“目前產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，很大程度上是因?yàn)橘Y源定價(jià)不完善。”馬軍說(shuō)，排污者并沒(méi)有真正為污染影響付費(fèi)，加上監(jiān)管不嚴(yán)，最終形成了大量的高耗能產(chǎn)業(yè)。“如果能理順關(guān)系，比如確定生態(tài)紅線(xiàn)并真正守住，合理確定資源價(jià)格并切實(shí)執(zhí)行，從根本上促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，霧霾、水、土壤等環(huán)境問(wèn)題才能逐步解決。”
強(qiáng)化制度建設(shè)，保障發(fā)揮市場(chǎng)作用
“生態(tài)文明的制度體系還有另外一個(gè)方向。”夏光說(shuō)，“就是強(qiáng)化政府的管制，由國(guó)家代表公共利益進(jìn)行管理。”國(guó)家有責(zé)任保護(hù)后代利益，需要給予制度保障，比如劃定生態(tài)紅線(xiàn)，實(shí)行獨(dú)立監(jiān)管，加強(qiáng)政府權(quán)力等政策。“這和市場(chǎng)化不矛盾，是實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明的兩個(gè)途徑。”
過(guò)去對(duì)國(guó)土功能沒(méi)有細(xì)化規(guī)劃，現(xiàn)在有了主體功能區(qū)規(guī)劃；過(guò)去對(duì)生態(tài)功能區(qū)域沒(méi)有劃定，現(xiàn)在有了生態(tài)紅線(xiàn)。“宏觀上確定了人類(lèi)活動(dòng)的上線(xiàn)和生態(tài)保護(hù)的底線(xiàn)。”夏光說(shuō)。比如，劃定一個(gè)湖泊，大的保護(hù)原則由國(guó)家和政府層面確定，至于什么方法，則是技術(shù)性問(wèn)題，由市場(chǎng)去做。
“單靠市場(chǎng)或單靠政府制度都不夠，必須兩方面并行。”夏光說(shuō)，對(duì)于制度建設(shè)，《決定》強(qiáng)調(diào)了3個(gè)關(guān)鍵詞。一是“生態(tài)文明的制度體系”，二是“系統(tǒng)完整”，三是“加快”。這是學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)三中全會(huì)精神的關(guān)鍵詞。
“制度體系”強(qiáng)調(diào)的不是一兩項(xiàng)制度，而是一系列制度的總和。
“系統(tǒng)完整”強(qiáng)調(diào)生態(tài)系統(tǒng)之間是相互聯(lián)系的，各個(gè)要素形成一個(gè)鏈條。習(xí)近平總書(shū)記在《關(guān)于中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定的說(shuō)明》中指出，“用途管制和生態(tài)修復(fù)必須遵循自然規(guī)律，如果種樹(shù)的只管種樹(shù)、治水的只管治水、護(hù)田的單純護(hù)田，很容易顧此失彼，最終造成生態(tài)的系統(tǒng)性破壞。”還有完整性的問(wèn)題，制度不斷建設(shè)和發(fā)展，系統(tǒng)的建設(shè)思維還不太夠，頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳的做法還沒(méi)有改變，因此要強(qiáng)調(diào)“系統(tǒng)完整”。
“加快”也很重要。夏光說(shuō)，現(xiàn)在看來(lái)，經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等方面的建設(shè)速度、進(jìn)度，均比生態(tài)文明領(lǐng)域要快，相應(yīng)的制度建設(shè)也更完善。而生態(tài)文明提出得相對(duì)較晚，法制體系不健全，強(qiáng)度也不夠。比如，機(jī)構(gòu)、人員經(jīng)費(fèi)都還不足；相對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的環(huán)境壓力而言，生態(tài)文明制度建設(shè)比較滯后；《環(huán)境保護(hù)法》目前仍然是“軟法”等。要在2020年實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)，生態(tài)文明制度建設(shè)要加快，才能跟上需要，才能更好地推進(jìn)向市場(chǎng)和社會(huì)放權(quán)等。
關(guān)于監(jiān)管和執(zhí)法，《決定》指出，“建立和完善嚴(yán)格監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護(hù)管理制度，獨(dú)立進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法”。
王毅認(rèn)為，我國(guó)環(huán)境監(jiān)管的體制一直不完善，而環(huán)境保護(hù)部門(mén)的主要作用就是監(jiān)管。但大部分地方?jīng)]有獨(dú)立的環(huán)境執(zhí)法，沒(méi)有相匹配的執(zhí)法隊(duì)伍，還有司法、問(wèn)責(zé)等方面也存在問(wèn)題，都需要一步一步開(kāi)展。
“制度、體制的建立健全還事關(guān)多個(gè)利益相關(guān)方能否有效管理和參與環(huán)境治理的問(wèn)題。”王毅說(shuō)，環(huán)保不單是環(huán)境保護(hù)部門(mén)的事，涉及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等多個(gè)要素，需要多個(gè)部門(mén)之間協(xié)調(diào)管理，而現(xiàn)在沒(méi)有協(xié)調(diào)統(tǒng)一管理的機(jī)制，部門(mén)之間的協(xié)調(diào)機(jī)制也不健全。另外一個(gè)層面，區(qū)域性、流域性的管理體制缺失，涉及到省以下的基層環(huán)保部門(mén)管理機(jī)制也需要改革。就社會(huì)與市場(chǎng)而言，目前所有利益相關(guān)方參與仍不足。
因此，3個(gè)關(guān)鍵詞就成為今后環(huán)保工作的重點(diǎn)方向。夏光說(shuō)，環(huán)保系統(tǒng)有些人有相當(dāng)程度的技術(shù)思維，習(xí)慣于用技術(shù)思維的辦法管理環(huán)境問(wèn)題，人員也主要來(lái)源于工程技術(shù)序列，但在加快生態(tài)文明建設(shè)的時(shí)代，要盡快轉(zhuǎn)入制度思維。所以，“‘加快’，首先是環(huán)保領(lǐng)域要從上到下改變思維角度，把更多的精力轉(zhuǎn)移到制度建設(shè)上來(lái)，包括立法、執(zhí)法等層面。”
馬上開(kāi)始行動(dòng)，但不能急于求成
“需要馬上開(kāi)始行動(dòng)。”王毅說(shuō)，核心仍是需要從法律層面建立制度，建立有效的管理、監(jiān)管體制，使已有的政策或機(jī)制能夠起到應(yīng)有的效果；長(zhǎng)期來(lái)看，依靠行政抓環(huán)保的辦法不可取，而要靠一系列完善的制度，更好地配置社會(huì)、市場(chǎng)等資源；尤其是節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)等，更不應(yīng)寄希望于短期成效。
也就是說(shuō)，路徑已然明確，但實(shí)現(xiàn)過(guò)程需要一步一個(gè)腳印。王毅說(shuō)。比如，目前進(jìn)展較快的排污權(quán)交易，交易的環(huán)境資源不一樣，相應(yīng)的市場(chǎng)體系構(gòu)建難度也不一樣。
“排污權(quán)交易有幾個(gè)基本要素。”王毅認(rèn)為，一是統(tǒng)計(jì)和監(jiān)測(cè)體系要很好，否則就無(wú)從談起。而目前我國(guó)的相關(guān)統(tǒng)計(jì)和監(jiān)測(cè)體系不健全，還有很大差距。比如碳排放數(shù)據(jù)是由統(tǒng)計(jì)得來(lái)的，而二氧化硫排放數(shù)據(jù)是監(jiān)測(cè)得來(lái)的。二是要明確污染物控制總量�？偭坎幌拗频脑�(huà)，就無(wú)法確定價(jià)格建立市場(chǎng)。三是要有交易制度的建立，比如怎么確定初始產(chǎn)權(quán)分配、交易程序？近期和遠(yuǎn)期的一級(jí)市場(chǎng)、二級(jí)市場(chǎng)如何建立和協(xié)調(diào)？最后，要探索有效的市場(chǎng)化運(yùn)作。比如開(kāi)展多種排污權(quán)交易試點(diǎn)，成功之后通過(guò)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)推廣。
像空氣資源、水資源，國(guó)外有比較成功的經(jīng)驗(yàn)。“但中國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本身就不很完善，環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的市場(chǎng)又是新興領(lǐng)域，從心態(tài)上不能急于求成。”
此外，關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的市場(chǎng)，有一個(gè)很大的特點(diǎn)是“產(chǎn)品”多樣化、多層次。王毅說(shuō)，“除了有污染排放總量，還有環(huán)境品質(zhì)的問(wèn)題。此外，還有環(huán)境資源的功能結(jié)構(gòu)以及其他很多不能或者難以量化的因素。這些如何貨幣化、價(jià)值化，都需要科學(xué)考量。”
《決定》已經(jīng)發(fā)出了信號(hào)，并顯示了政府的決心。“一系列要求的提出，有利于促進(jìn)現(xiàn)有法律得到有效執(zhí)行，同時(shí)促進(jìn)現(xiàn)有制度的施行。”王毅說(shuō)，長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，生態(tài)文明建設(shè)取得實(shí)效，仍然要靠制度來(lái)說(shuō)話(huà)，逐步推動(dòng)管理、市場(chǎng)等方面的轉(zhuǎn)變。
