今年《政府工作報告》繼續(xù)提出將加強事中事后監(jiān)管。堅持放管并重，建立縱橫聯(lián)動協(xié)同管理機制，實現(xiàn)責(zé)任和權(quán)力同步下放、放活和監(jiān)管同步到位。生態(tài)環(huán)境、食品藥品和土地市場是與公眾息息相關(guān)的三個領(lǐng)域，但又是放管平衡問題中三類不同問題的集中體現(xiàn)。
生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體系并不缺乏外部關(guān)注，人們對“強勢”的期待很高，在政府內(nèi)部又與環(huán)境保護系統(tǒng)的編制、職能、架構(gòu)都緊密相關(guān)。相關(guān)部門是在政治和社會雙重壓力下啟動改革，目前增加督查力度，回應(yīng)社會關(guān)切的方向，還只是監(jiān)管謀變的開端。
在整合組建相關(guān)部門后，食品藥品則同時在監(jiān)管和審批上面臨訴求。人們呼吁加強和整合監(jiān)管職能，同時又對部分前置審批的效率持有懷疑，審批和監(jiān)管某種程度上有著目的一致性。改革到底從何處松綁，那些需要收緊的責(zé)任對應(yīng)哪些專業(yè)人力資源，已經(jīng)是多年的熱點問題。
國土部門則面臨著發(fā)生深刻變化的市場和制度環(huán)境。人們對部分土地市場的價格分配機制發(fā)生變化，已經(jīng)有著明確的預(yù)期。很多人理解用途管制的價值，但同時更在意利益分配的安排。國土部門提升了技術(shù)手段，卻仍然會在地方就近管理和中央強力管控之間尋求平衡。
中國經(jīng)濟需要穩(wěn)增長，放活力，還涉及權(quán)力尋租這樣難以得到容忍的問題。松緊的分寸仍需審慎以待。
隨著大面積霧霾事件接二連三的發(fā)生，現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制再次成為“兩會”關(guān)注的熱點。
兩會前夕，關(guān)于環(huán)保部擴權(quán)的消息一度傳出。“雖然這則消息帶有捕風(fēng)捉影的性質(zhì)，但輿論的熱烈情緒也反映了人們對一個更有效的監(jiān)管體制的殷切期望。”全國人大代表、中科院科技政策與管理科學(xué)研究所副所長王毅說。
從去年1月受影響面積達130萬平方公里的霧霾事件，到今年2月最嚴(yán)重時受影響面積達121萬平方公里的霧霾事件，霧霾的嚴(yán)重程度似乎并沒有明顯好轉(zhuǎn)，但與此同時環(huán)保部以及中國的生態(tài)環(huán)境管理體制似乎在開始變化。霧霾能否成為中國生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制變革的一個重要歷史契機？
去年11月，黨的十八屆三中全會作出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，要改革生態(tài)環(huán)境保護管理體制。在過去的一年內(nèi)，生態(tài)環(huán)境管理體制是否正在開始起變化？未來又將向何處去？
體制機制并無明顯變化
作為媒體輿論關(guān)注的風(fēng)暴眼，環(huán)保系統(tǒng)在過去一年里是否發(fā)生了本質(zhì)性的變化？
對此，一位地方環(huán)保廳官員對21世紀(jì)經(jīng)濟報道記者如此回答：“只能說國家越來越重視以霧霾治理為代表的環(huán)境治理問題，一個最典型的例證就是國家在強力推行三大環(huán)保行動計劃，試圖以鐵腕治污，但除此之外，我并沒有看到環(huán)保系統(tǒng)在管理體制和運行機制方面有哪些新變化，同時一些諸如部門權(quán)責(zé)不一的老問題依然存在。”
新一屆政府確實十分重視環(huán)境問題，上任之后即表示要推出三大環(huán)保行動計劃，以回應(yīng)民眾關(guān)切。其中，《大氣污染防治行動計劃》（以下簡稱《行動計劃》）已于去年9月由國務(wù)院發(fā)布，《水污染防治行動計劃》和《土壤環(huán)境保護和綜合治理行動計劃》還在研究編制當(dāng)中。
實際上，在大氣領(lǐng)域，環(huán)保部、發(fā)改委和財政部三部委曾于2012年12月聯(lián)合發(fā)布《重點區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》），這是我國第一個專門針對大氣環(huán)境的專項規(guī)劃。而在《規(guī)劃》發(fā)布9個月后又發(fā)布一個全新的大氣規(guī)劃，即《行動計劃》。
對比《規(guī)劃》和《行動計劃》的指標(biāo)不難發(fā)現(xiàn)，后者比前者的目標(biāo)和手段要更加嚴(yán)厲，這也意味著《規(guī)劃》在一定程度上不再是現(xiàn)階段的工作目標(biāo)。
“這種調(diào)整的變化固然表明高層的重視，但也說明我們的規(guī)劃編制不夠科學(xué)，依然存在應(yīng)急式的運動治理思維問題。” 世界自然基金會美國辦公室中國項目主任、北京師范大學(xué)環(huán)境學(xué)院兼職教授胡濤對21世紀(jì)經(jīng)濟報道記者分析。
在治理目標(biāo)和治理手段之外，更應(yīng)該關(guān)注治霾的長效體制和制度性機制。“在這方面，《行動計劃》并沒有突破。大氣污染的區(qū)域性和復(fù)合型特征越來越明顯，僅有《行動計劃》中提出來的名義上的區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機制還不夠。區(qū)域性大氣污染到底怎么解決？是否需要成立一個負(fù)責(zé)區(qū)域大氣污染的派出機構(gòu)？具體如何操作？這些關(guān)鍵性的問題還有待進一步探索。”王毅分析。
王毅進一步指出，這一問題在《水污染防治行動計劃》可能也將繼續(xù)存在。如果這一計劃繼續(xù)沿襲《大氣污染防治行動計劃》的思路，只是設(shè)置更嚴(yán)厲的目標(biāo)，采取更嚴(yán)厲的手段，那么預(yù)計對跨行政區(qū)域、跨多部門的流域環(huán)境問題的治理效果短期內(nèi)可能有效，但估計難以持續(xù)，容易在稍一放松之后就出現(xiàn)反彈。“所以我對《水污染防治行動計劃》的期待是，能否在流域環(huán)境的綜合管理機制上有所突破。”
新的環(huán)保行動計劃在長效體制和制度機制上尚未突破，因此，在跨行政區(qū)的重大區(qū)域性、流域性環(huán)境問題上的治理路徑也尚待清晰。
“在區(qū)域污染治理問題上，地方政府和中央政府在職責(zé)上怎么分工，各自承擔(dān)什么責(zé)任，目前似乎并不是十分清晰。我認(rèn)為這一點也需要盡快明確。”中國環(huán)科院副院長柴發(fā)合對21世紀(jì)經(jīng)濟報道分析。
全國人大代表、永清環(huán)保集團董事長劉正軍對21世紀(jì)經(jīng)濟報道分析，根據(jù)《環(huán)保法》，各級人民政府對區(qū)域內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，“各級政府都要負(fù)責(zé)，擔(dān)心最后可能就是無人負(fù)責(zé)”
上述困境與我們目前的央地體制密切相關(guān)。“目前，各級政府之間生態(tài)環(huán)境保護方面的事權(quán)劃分主要依據(jù)法律法規(guī)和政府部門三定方案，但中央事權(quán)、中央和地方共同事權(quán)和地方事權(quán)并沒有清楚的界定和劃分，支出責(zé)任如何劃分也沒有明確說法。”全國人大環(huán)資委法案室副主任王鳳春對21世紀(jì)經(jīng)濟報道解釋。
王鳳春認(rèn)為，地方政府對所轄區(qū)域環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的法律規(guī)定，同地方環(huán)境保護的事權(quán)和支出責(zé)任不匹配。雖然近年來中央政府通過提供一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付，提高了地方環(huán)境治理能力，但多數(shù)地方尤其是市縣一級地方政府尚難有同法律規(guī)定要求匹配的財力。
前述地方環(huán)保廳官員對21世紀(jì)經(jīng)濟報道表示，“在當(dāng)前的形勢下，生態(tài)環(huán)境保護的事權(quán)應(yīng)該上歸到中央，不能以中央沒有財力和人力為借口，中央應(yīng)該改減少對產(chǎn)業(yè)的具體管理，將工作中心轉(zhuǎn)移到環(huán)保、社保等公共服務(wù)上來，這些事項的職責(zé)應(yīng)該由中央政府承擔(dān)，這才符合現(xiàn)代國家的要求。”
“問題在于，如果環(huán)保要垂直管理，那么民生領(lǐng)域同樣重要的食品和藥品等領(lǐng)域是否也都要實行垂直管理？我認(rèn)為需要充分的論證，垂直管理也有垂直管理的問題，它不能充分發(fā)揮地方的積極性。”王毅分析。
在王鳳春看來，目前中央政府生態(tài)環(huán)境保護部門和地方政府生態(tài)環(huán)境保護部門之間基本上是行政業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，盡管通過設(shè)置地區(qū)督查機構(gòu)（如環(huán)保部的區(qū)域環(huán)保督查中心和核與輻射安全監(jiān)督站）、加強流域水資源保護機構(gòu)職能、對地方各級環(huán)境保護部門領(lǐng)導(dǎo)干部實行雙重領(lǐng)導(dǎo)（以地方黨委管理為主）等措施，強化了中央部門對生態(tài)環(huán)境保護工作的引導(dǎo)和監(jiān)督，但在中央部門對地方部門行政指導(dǎo)關(guān)系為主的制度框架下，尚難發(fā)揮有效作用，在處理跨行政區(qū)域的區(qū)域性、流域性重大環(huán)境問題時目前尚缺乏有約束力的體制機制安排。
21世紀(jì)經(jīng)濟報道記者獲悉，當(dāng)時的國家環(huán)保總局從2006年開始組建環(huán)境保護的區(qū)域管理機構(gòu)，在華東、華南、西北、西南、東北、華北6個區(qū)域組建了環(huán)保督查中心，其監(jiān)管范圍覆蓋了全國內(nèi)地31個省市自治區(qū)。
“環(huán)保督查中心屬于環(huán)保部的直屬事業(yè)單位，并無執(zhí)法權(quán)，其執(zhí)法屬于環(huán)保部的授權(quán)執(zhí)法，實際上其對全國性的環(huán)境污染行為的處罰權(quán)也有限。它對地方的環(huán)境污染違法行為只能進行督查，并無處罰權(quán)，該執(zhí)法權(quán)屬于當(dāng)?shù)氐沫h(huán)保主管部門，督查中心的作用是只能督促地方的環(huán)保部門去執(zhí)法。”王毅分析。
“即便是就其自身的督查功能而言，實際作用也相對有限，每個督查中心大約40個的人員編制，而它面對的是一個區(qū)域內(nèi)成千上萬的企業(yè)，想督查也督查不過來，因此對環(huán)境違法行為的督查更多地要依靠地方，包括省一級的監(jiān)察總隊、市一級的監(jiān)察支隊、區(qū)縣一級的監(jiān)察大隊。”環(huán)保部華北督查中心的一位工作人員對21世紀(jì)經(jīng)濟報道記者介紹。
王毅認(rèn)為，人事和財權(quán)都受地方政府支配的地方環(huán)境監(jiān)察系統(tǒng)往往是不可靠的，其獨立監(jiān)管能力受到地方保護主義等各種力量的制約。因此，如何提高環(huán)保督查中心的督查能力也是一個比較重要的議題。
再以流域的水資源管理為例。此前水利部與環(huán)保部在主要流域共建的下設(shè)于流域管理委員會下面的水資源保護管理局，但該機構(gòu)并不能承擔(dān)起流域環(huán)境問題的協(xié)調(diào)職能。
“在一個時期內(nèi)，水資源管理局形式上曾實行水利部和環(huán)保部雙重領(lǐng)導(dǎo)，但是兩個部門在預(yù)算、人員安排、信息分享等問題上不能達成共識，導(dǎo)致這個機制無疾而終。目前，流域委員會只是水利部的派出機構(gòu)，而不能代表環(huán)保部和發(fā)改委，也不能代表水域的各個利益相關(guān)方。”王毅介紹。
因此，王毅建議，生態(tài)管理體制改革非常緊迫的任務(wù)就是，要優(yōu)先考慮建立區(qū)域和流域環(huán)境綜合管理派出機構(gòu)，構(gòu)建“區(qū)域和流域環(huán)境綜合管理體系”，為解決當(dāng)前嚴(yán)重的區(qū)域、流域性環(huán)境問題奠定必要的體制和制度機制。
生態(tài)環(huán)境職能如何整合？
同時，生態(tài)環(huán)境的管理職能過于分散，部門職責(zé)不清， 也是制約污染治理的一個重要因素。
“目前生態(tài)環(huán)境保護的各項管理職能分散在各個部門，按照積極穩(wěn)妥實施大部制的行政體制改革的總體思路，對這些部門適當(dāng)合并和重組勢在必行。”王鳳春介紹。
據(jù)中國環(huán)境科學(xué)研究院2012年的一項研究 ，中央政府53項生態(tài)環(huán)境保護職能，環(huán)保部承擔(dān)40%，其他9個部門承擔(dān)60%。涉及環(huán)保部的21項職能，環(huán)保部獨立承擔(dān)的占52%，與其他部門交叉的占48%，其中比較突出的表現(xiàn)在水資源保護與污染防治、生物多樣性保護與自然保護區(qū)管理等領(lǐng)域。
就公眾關(guān)心地下水保護為例。根據(jù)九三學(xué)社的《關(guān)于加大地下水保護與污染防治力度的建議》，地下水監(jiān)管事涉及國土資源、環(huán)保和水利等部門。環(huán)保部組織擬訂地下水的污染防治規(guī)劃并監(jiān)督實施，水利部負(fù)責(zé)指導(dǎo)地下水開發(fā)利用和資源管理保護，而國土部則負(fù)責(zé)指導(dǎo)地下水的動態(tài)監(jiān)測和評價。各個部門職能多有交叉，界限較為模糊，有待建立有效協(xié)調(diào)機制。
再以土壤污染治理為例。“土壤污染治理的職能在環(huán)保部生態(tài)司，但又不可避免地涉及到國土部的耕地保護司和地質(zhì)環(huán)境司，以及負(fù)責(zé)糧食生產(chǎn)管理的農(nóng)業(yè)部。這里面矛盾就來了，化肥用多了，糧食可以增加，但會污染環(huán)境，如何統(tǒng)一協(xié)調(diào)？”全國政協(xié)委員、中科院南京分院院長周健民對21世紀(jì)經(jīng)濟報道記者分析。
目前，關(guān)于生態(tài)環(huán)境管理體制如何改革，官方并沒有明確的表示。根據(jù)環(huán)保部部長周生賢在為《<中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定>輔導(dǎo)讀本》寫的《改革生態(tài)環(huán)境管理體制》一文中，提到生態(tài)環(huán)境管理體制的六項任務(wù)當(dāng)中的首要任務(wù)就是，“建立統(tǒng)一監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護管理制度，獨立進行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法”。
不過，此前環(huán)保部和中國工程院在2011年發(fā)布的中國環(huán)境宏觀戰(zhàn)略研究報告曾經(jīng)提出了近期、中期和長期三個改革思路，這在一定程度上能夠代表有關(guān)部門的基本態(tài)度。
該課題組提出，近期（2008-2020）的具體改革思路是，整合水污染防治，實行城市、陸地、海洋的水污染防治協(xié)同治理；整合固體污染物治理；加強環(huán)境保護部在氣候變化應(yīng)對中的作用。
中期（2020-2030）的具體改革思路是整合分散在各部委的生態(tài)保護職能，并對國家環(huán)保部門進行調(diào)整，使得生態(tài)保護與污染防治相統(tǒng)一；相應(yīng)改革國家環(huán)保部門的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，帶動環(huán)境保護與生態(tài)保護的縱向協(xié)調(diào)；進一步加大國家環(huán)保部門在環(huán)境事務(wù)方面對其他部委的協(xié)調(diào)職能，使得其他部委的決策能夠符合環(huán)境保護的要求。
長期的具體改革思路是整合與環(huán)境、生態(tài)相關(guān)的重要資源；利用可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護的思路促進資源的使用和開發(fā)；促進農(nóng)業(yè)部門、土地部門等其他資源部門的生態(tài)保護和環(huán)境保護意識。
上述思路是否符合中央決定？是否可行？國務(wù)院各部門之間尚有很大爭議。“當(dāng)前各部門、各地方對生態(tài)環(huán)境體制改革的認(rèn)識尚不統(tǒng)一，很多體制改革的基礎(chǔ)性工作尚未展開，需要通過深入研究和試點示范。”王鳳春指出，同時我們也要看到，即便是在現(xiàn)有的制度和法律授權(quán)下，各級環(huán)保部門的監(jiān)管工作還有很多不到位的地方，有很大的繼續(xù)提高的空間。
“之前有人提到的‘大部制’，可能只解決環(huán)境內(nèi)部各個要素的協(xié)調(diào)，而無法解決環(huán)境與外部的經(jīng)濟發(fā)展之間的關(guān)系。在當(dāng)前的發(fā)展階段及經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)型過程中，沒有宏觀經(jīng)濟等部門的參與，單靠環(huán)保部門完善管理是難以實現(xiàn)環(huán)保目標(biāo)的。”王毅分析，在沒有部門協(xié)調(diào)機制的法律依據(jù)背景下，難以充分發(fā)揮實質(zhì)意義上的協(xié)調(diào)功能。
此外，多位采訪對象都對21世紀(jì)經(jīng)濟報道指出，環(huán)境的治理不應(yīng)僅僅依靠政府，應(yīng)該通過制度安排，鼓勵區(qū)域各利益相關(guān)方參與，特別是通過更加透明的信息公開制度、環(huán)境監(jiān)督制度和環(huán)境公益訴訟制度等，促進社會公眾的參與，鼓勵環(huán)保公益組織的發(fā)展，真正把公眾作為促進環(huán)境保護的骨干力量。
