中國PPP現(xiàn)存問題及對策
推出適銷對路PPP實現(xiàn)公共服務變革
當前決策層大力推廣PPP，不是把其單純作為一項融資工具和穩(wěn)增長工具，而是寄希望于它能撬起一場公共服務變革。各級政府唯有摒棄認識偏誤，才能推出真正適銷對路的PPP，激發(fā)起社會資本的參與熱情。
PPP中國模式的幾大特征
公私合作模式（PPP）就是公共部門和私人部門合作提供公共產(chǎn)品或服務。根據(jù)社會資本參與程度、承擔風險，PPP主要分為外包類、特許經(jīng)營類和私有化類三類：
外包類：私人部門僅承擔項目的建設、維護等過程中的一項或幾項，政府為其提供的產(chǎn)品或服務付費，項目投資和經(jīng)營的風險完全由公共部門承擔。
特許經(jīng)營類：以授予特許經(jīng)營權為特征，私人部門涉及項目的投資或運營，公共部門和私人部門需要共擔風險。參與項目的公共部門需要協(xié)調私人部門的收益性和項目整體的公益性之間的關系，項目資產(chǎn)在特許經(jīng)營期限之后需要移交公共部門。
私有化類：私人部門負責項目的全部投資，也承擔全部的風險，項目所有權永久歸私人所有。私人部門在定價和服務質量等方面需要接受政府的監(jiān)管。
綜合最近一兩年，有關官員講話和政策文件，可以大致勾勒出我國PPP模式的結構上的幾大特點：
一是合作形式以特許經(jīng)營類為主。財政部部長樓繼偉在《推廣PPP：貫徹十八屆三中全會精神的一次體制機制變革》一文中指出，“廣義PPP是指政府與私人部門為提供公共產(chǎn)品或服務而建立的合作關系，以授予特許經(jīng)營權為特征，主要包括BOT、BOO、PFI等模式。”國務院《關于加強地方政府性債管理的意見》（以下簡稱“43號文”）指出，“鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營等方式，參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運營”。財政部在113號文中提到的項目運作主要方式是特許經(jīng)營類，也包含了外包類中的委托運營和管理合同。
從目前的政策動向看，在PPP項目經(jīng)營中，政府和社會資本的合作鏈比較長，雙方共擔風險、共享收益，而且項目最終要交還政府。因此，可以預計，政府和社會資本的合作形式主要是特許經(jīng)營類。外包和私有化類，都不是PPP的主要模式。
二是以特殊目的公司為載體。國務院43號文提出“投資者按照市場化原則出資，按約定規(guī)則獨自或與政府共同成立特別目的公司建設和運營合作項目”。財政部解答43號文中提到，“對供水供氣、垃圾處理等可以吸引社會資本參與的公益性項目，要積極推廣PPP模式，其債務由項目公司按照市場化原則舉借和償還，政府按照事先約定，承擔特許經(jīng)營權給予、財政補貼、合理定價等責任，不承擔償債責任”。
據(jù)此推斷，國內PPP項目將主要以特殊目的公司（SPV）為載體來實現(xiàn)。SPV是政府與社會資本組成的一個特殊目的機構，共同承擔風險，全過程合作，期滿后移交給政府。
三是政府部門和社會資本分工明確。政府職能主要體現(xiàn)在以下幾個方面：招投標和質量監(jiān)管、特許經(jīng)營權授予、價格監(jiān)督、部分政府付費（含補貼）、融資支持基金（包括股權、債權、擔保等形式的支持）。社會資本則需承擔包括設計、建設、運營、維護、融資的大部分職能，項目公司可以按商業(yè)化原則舉借債務，但政府不承擔項目公司的償債責任。
值得注意的是，目前規(guī)范文件并沒有將合作方定義為私人部門，而是定義為“社會資本”，而我國很多商業(yè)化的企業(yè)是國有控股的，因此我國的PPP模式并沒有排除國有企業(yè)這一參與主體。
在傳統(tǒng)公私合作模式下，公共部門或私人部門一般只各自負責項目鏈的部分板塊，而不是全程參與項目設計到運營的完整鏈條，雙方都缺乏對項目全生命周期成本收益和質量的全盤考慮。單一部門“重建設、輕運營”的傾向易導致設施建成后不能發(fā)揮應有功效，甚至出現(xiàn)嚴重的質量問題。目前財政部推廣的PPP基本模式強調政府與社會資本的合作和風險適當原則，合作期限更長，并且項目整體生命過程中合作較為密切，有利于保證項目質量。
PPP模式的本質
公私合作具有很長的歷史，近年來中東歐及中南美洲國家在PPP方面的巨大成功，使人們意識到其重要意義。概言之，PPP模式實現(xiàn)了公共項目兩個方面的革命。
1、從傳統(tǒng)融資進入項目融資模式
從金融市場的角度來看，PPP項目融資不再是傳統(tǒng)的信用融資，而是以項目前景為基礎的項目融資。項目未來收益是主要保障，借款人接受收益監(jiān)管和項目資產(chǎn)抵押、質押，融資方具有更全面的盡職調查義務和項目參與權。
通過成立SPV，實現(xiàn)了項目和投融資主體之間的風險隔離。同時，PPP模式以完整的契約體系和完備的法律架構維系并協(xié)調項目各方利益，未來還款主要依靠項目預期收益，是嚴格意義上的項目融資。財政只提供有限擔保、政府信用有限介入或不介入融資安排，是PPP模式的關鍵特征。
因此， PPP模式有效控制了中央政府信用、地方政府信用與項目之間的關系，控制了隱性債務風險。
2、實現(xiàn)了私人資本對公共財政領域的合理參與
PPP模式以政府與私人部門間的特許權協(xié)議為基礎，公共部門通過特許權安排掌握項目主動權，并有效借助私人部門的專業(yè)能力，同時實現(xiàn)向私人資本的風險分散；私人部門對項目評估、決策、投融資、建設和運營全程參與，其獲益途徑可以來自于項目運營和特許權，也可以是其它附帶收益，如稅收優(yōu)惠、沿線優(yōu)先開發(fā)權、其他業(yè)務牌照等等。
因此，PPP模式有效解決了財政直接投資效率方面先天劣勢，同時在公、私兩部門間建立緊密的利益聯(lián)系，規(guī)避私人部門道德風險。
PPP模式存在的主要問題及之策
目前，PPP模式出現(xiàn)“剃頭挑子一頭熱”現(xiàn)象。各級政府對PPP熱情高漲，但社會資本則顯得相對冷靜，據(jù)悉截至目前各級政府推出的項目中，與社會資本達成初步意愿的僅占十分之一左右。
1、政府與市場的職能界限不清。目前社會對PPP模式的認知存在明顯的誤區(qū)，不論是社會資本、專家學者，還是一部分政府部門等，都把PPP單純地詮釋為一種新的城鄉(xiāng)基建融資模式。特別是在4月份宏觀數(shù)據(jù)顯示經(jīng)濟持續(xù)回落勢頭未有效扭轉時，PPP模式更被誤導為了一種投資刺激工具和政策安排。鑒于當前正在經(jīng)歷前期刺激消化和陣痛期，加之上一輪刺激計劃中許多投資項目缺乏嚴格的可行性研究而倉促上馬，這加重了社會資本對PPP項目的可行性與有效性的疑慮。
把PPP模式理解為一種新的融資安排是典型的認知扭曲，盡管PPP模式客觀上帶有向社會融資的效應，但PPP的本質是更高效地滿足社會對公共產(chǎn)品和服務的訴求，更有效地利用好政府財政資源，以及促進政府職能的轉型。
當前推廣PPP模式，本質上是推動一場新的公共產(chǎn)品和服務變革。過去，看似政府在公共產(chǎn)品和服務上投入許多資源，但許多公共資源實際變成了鋼筋水泥組成的形象工程，未有效形成公共服務和產(chǎn)品，更談不上最大化政府公共財政效用。通過PPP模式，公共產(chǎn)品和服務就可走出政府自產(chǎn)自供的格局。這一方式的轉變不僅極大地避免公共財政資源沉淀，而且提高了公共財政資源的使用效率。從這個角度上講，PPP模式可視作一場公共產(chǎn)品和服務的供給革命。
當然，這要求對公共性和公益性進行科學合理的定義。除了非排他性、非競爭性和自然壟斷領域，那些可以市場化的領域，應該通過市場定價來解決，避免集運動員與裁判員于一身的角色錯位。如果政府擁有裁判員和運動員的雙重角色，一旦政府失信違約，給項目帶來直接損害的同時，也不利于后期項目開展。盡管PPP項目合作雙方有合同約束，但在具體項目運作及投資過程中政府依然處于強勢和優(yōu)勢地位，政府失信違約對投資人的融資成本、項目收益造成了嚴重的影響，并且不利于其他項目的開展。
2、為PPP模式提供穩(wěn)定的法律環(huán)境，避免基于政策推動的不穩(wěn)定性。當前PPP項目的投資周期大多跨越一任官員任期，這意味著用全國人大立法的方式規(guī)范PPP市場秩序，要比單純基于政策更有利于消除社會對政策 “朝令夕改”的擔憂。
在立法機關立法制定PPP市場秩序時，應明確規(guī)定PPP模式的基本理念是政府搭臺、市場唱戲，政府與社會資本基于權責對稱行駛各自職責，盡可能避免在規(guī)則制定上把政府放置在不容挑戰(zhàn)的主導地位，如若政府在發(fā)起的各種特定PPP項目公司（SPC）中占據(jù)主導地位，社會資本更多為項目配資，那么PPP將被社會資本誤解為單純的政府融資工具，進而削弱社會資本的參與熱情，不利于PPP的健康發(fā)展。
過度強調政府主導，甚至即便在設立有助于破產(chǎn)隔離的ＳＰＶ中，依然置入政府主導項目的條款，將很容易混淆參與各方的權責，使ＳＰＶ無法有效隔離風險，導致政府等事實上承擔了隱性或無限的風險連帶責任，并給政府等帶來不必要的聲譽風險。
3、創(chuàng)新PPP產(chǎn)品的實現(xiàn)形式和交易模式，提高PPP項目的市場深度。當前的PPP項目投資規(guī)模都較大，投資周期也較長，且多是非標準化和非證券化項目，這導致PPP資產(chǎn)轉讓市場很難活躍，投資者風險不易轉移。
為此，一方面可在PPP產(chǎn)品設計上按照《合伙企業(yè)法》確定普通合伙人（GP）和有限合伙人（LP）的合伙人機制，抑或借鑒眾籌模式中的領投人與跟投人機制，并根據(jù)項目的特殊性制定特定損益分配條款，確定政府及相關實體參與特定PPP項目的身份和角色，用法律的形式明確各自的權責。另一方面，PPP產(chǎn)品設計可以實行分級證券化基金模式，把參與PPP項目的各方權責與損益分配機制，內嵌到PPP產(chǎn)品設計中，使PPP具有硬約束。同時，不論是合伙人制、領投／跟投的眾籌模式，還是分級基金模式等，都旨在對PPP產(chǎn)品的證券化、標準化處理，使其能在股權和金融交易所交易，為PPP創(chuàng)造動態(tài)優(yōu)化投資者結構和動態(tài)優(yōu)化運營機制的環(huán)境。
總之，當前中央決策層大力推廣PPP，并不是把其單純作為一項政府融資工具和穩(wěn)增長的工具，而是寄希望于它能撬起一場公共服務變革。因此，各級政府唯有摒棄認識偏誤，立足改革創(chuàng)新政府行政理念，那么據(jù)此推出的PPP才能真正適銷對路，激發(fā)起社會資本的參與熱情。
PPP在中國的發(fā)展歷程
PPP在我國并非全新的事物，上世紀末就已出現(xiàn)通過PPP項目。截至目前，我國采用PPP模式運作的項目累計超過1000個，涉及交通、通信、能源、水資源等領域，總投資超過9000億元。我國PPP模式的發(fā)展可以分為三個階段。
1、 開創(chuàng)性階段：20世紀末至2003年
典型案例：我國最早采用引入國內民營資本的BOT方式建設的路橋項目——刺桐大橋。
項目結構：泉州市政府和準刺桐大橋開發(fā)總公司按60：40的出資比例成立“泉州刺桐大橋投資開發(fā)有限公司”。刺桐大橋經(jīng)營期限為30年，建設期為3年。項目采用以刺桐大橋經(jīng)營權質押貸款，固定貸款和流動貸款相結合，并在國內首次采取按揭式還本付息方式償還銀行貸款。
經(jīng)驗及意義：刺桐大橋1997年通車以來，車流量迅速上升，取得了良好的社會效益和經(jīng)濟效益。刺桐大橋的建設，實現(xiàn)了以較小量國有資金引導較大量民營企業(yè)資金投資于基礎設施建設的目的，成為國內首例以內地民營資本為主的BOT投資模式案例。
項目不足：由于一系列主客觀因素的局限，刺桐大橋項目雖有SPV的構架，卻并未形成本應與之相匹配的規(guī)范的契約文本，在實際運行當中出現(xiàn)了種種問題。項目前期未考慮排他性條款，當項目收益較好時，政府投資建設了并行的新橋，形成競爭狀態(tài)，投資方權益未得到充分保障；政府領導層強勢施加的“建設增項”，使業(yè)主方增加了大量利益讓渡負擔；過橋收費標準無法形成調整機制等。
以彌補基建投資資金缺口為主要目的，使PPP項目啟動伊始就注定會遇到各種困境。由于PPP模式缺乏好的制度性環(huán)境，此期間PPP試點項目無論成功與否，都沒能真正起到由點及面的示范效應。PPP模式在中國的第一輪發(fā)展浪潮逐漸歸于平息。
2、 現(xiàn)代意義發(fā)展階段:2003年至2013年
2004年，建設部頒布并實施了《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（建設部令第126號），將特許經(jīng)營的概念正式引入市政公用事業(yè)，并在城市供水、污水處理及燃氣供應等領域發(fā)起大規(guī)模的項目實踐。各級地方政府也紛紛以126號令為模板，先后出臺了大量地方性法規(guī)、政府規(guī)章及政策性文件，用于引導和規(guī)范特許經(jīng)營項目開發(fā)。中國式PPP進入第二輪發(fā)展浪潮。
此階段， PPP項目仍然缺乏頂層設計，一切以地方政府短期實用目的優(yōu)先，各種問題依然延續(xù)。但成功的PPP經(jīng)驗經(jīng)過復制與改良，促進了PPP理論發(fā)展。實踐與理論共識初步成型，政策法規(guī)框架、項目結構與合同范式在此階段得到逐步確立。
3、 新一輪熱潮：2013年以后
近年，我國PPP模式的制度化建設提上議事日程。隨著一系列頂層設計的逐步推進，我國有望形成由法律法規(guī)、管理機構、操作指引、標準化工具和專業(yè)培訓構成的相對完整的PPP政策框架。
2013年11月，中共十八屆三中全會決定允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎設施投資和運營。2014年5月，財政部政府和社會資本合作（PPP）工作領導小組正式設立。
特許經(jīng)營立法工作重新啟動，《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法（征求意見稿）》已于2015年1月公開征求意見。財政部在2014年12月批準成立了政府和社會資本合作（PPP）中心，并下發(fā)了首批30個PPP合作示范項目名單和操作指南；國家發(fā)改委同期下發(fā)了關于開展政府和社會資本合作的指導意見和通用合同指南。
當前各地PPP項目具有以下典型特征：
一是地方PPP投資金額較大。2014年9月以來，福建、重慶、青海、湖南、黑龍江等十個省級行政單位和南昌、昆明兩個省會城市已完成了首批項目篩選，開始進行項目推介，合計推介項目計劃總投資額1.2萬億元，除重慶、四川公開報道了其中部分項目已經(jīng)簽署合作協(xié)議或備忘錄外，多數(shù)仍處于推介和洽談期。
二是PPP推薦試點項目的重點領域以交通和以污水處理行業(yè)為主。江蘇、湖南、福建、黑龍江、河南和安徽等六省計劃PPP總投資金額4343億元，項目總數(shù)143個。其中總投資金額最高的為交通領域，計劃總投資額3128億元，金額占比達到72%，而基礎設施類項目總數(shù)為77個，項目數(shù)占比為54%。
三是PPP項目周期長、投資金額大，對大規(guī)模低成本長期限資金有大量需求，但此類資金供給并不樂觀。
為了解決這一矛盾，近期中央和各部委也在積極推進各項安排。首先，國務院鼓勵創(chuàng)新投融資機制。其次，央行正在就新的《應收賬款質押登記辦法》公開征求修改意見，未來相關PPP項目利用項目收益權質押融資可能會更加便利。
再次，對項目付費支持將通過合同約定，更加規(guī)范化。在未來的PPP模式中，政府仍然可以通過政府付費等方式給予支持，但支持僅限于注資、補貼等合同約定的責任，而非直接替項目公司償還債務。2014年12月發(fā)改委發(fā)文指出“如政府為合作項目提供投資補助、基金注資、擔保補貼、貸款貼息等支持，應明確具體方式及必要條件”。未來PPP項目無論是獲得補助、注資，還是擔保、貼息等政府支持措施，都可以根據(jù)合同進行分析，有利于判斷和分析項目運營后期現(xiàn)金流。
（作者蘇亮瑜為廣州越秀金控副總經(jīng)理，羅劍為越秀金控集團金融研究所高級研究員 蘇亮瑜 羅劍）
