系列報(bào)道④：《入海排污口監(jiān)督管理辦法（試行）》印發(fā) 全鏈條監(jiān)管，守住污染入海的重要閘口
時(shí)間：2025-02-19 來(lái)源：環(huán)境經(jīng)濟(jì) 作者：丁瑤瑤
海洋環(huán)境問(wèn)題的根子在陸上，入海排污口是陸源污染物進(jìn)入海洋環(huán)境的最后一道“閘口”，是連接陸地和海洋的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。加強(qiáng)入海排污口監(jiān)管，對(duì)于從源頭上減輕污染物排海壓力、推進(jìn)美麗海灣建設(shè)、保障海洋生態(tài)環(huán)境安全等具有重要意義。
近日，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《入海排污口監(jiān)督管理辦法（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《管理辦法》），進(jìn)一步明確了入海排污口設(shè)置、備案、監(jiān)測(cè)、執(zhí)法等具體監(jiān)管要求，為規(guī)范和加強(qiáng)入海排污口全鏈條監(jiān)管奠定了基礎(chǔ)。
全國(guó)入海排污口底數(shù)逐步摸清
入海排污口確認(rèn)需要幾步？
“首先用無(wú)人機(jī)巡查一遍海岸線，再通過(guò)遙感圖像解譯，形成‘疑似排污口’清單，隨后現(xiàn)場(chǎng)人員再用腳步丈量一遍海岸線，將所有排口記錄下來(lái)，經(jīng)過(guò)信息復(fù)核和熱點(diǎn)區(qū)域精細(xì)核查，最終形成入海排污口排查結(jié)果清單。”回憶起當(dāng)時(shí)的場(chǎng)景，生態(tài)環(huán)境部國(guó)家海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)中心張哲仍十分感慨。
摸排入海排污口底數(shù)，并不是一件容易的事情。無(wú)人機(jī)遙感、人工徒步排查、專家質(zhì)控核查，“三級(jí)排查”的方式環(huán)環(huán)相扣。“在這個(gè)過(guò)程中，工作人員需要反復(fù)對(duì)重點(diǎn)區(qū)域展開(kāi)搜索，以至于后來(lái)大家都成了當(dāng)?shù)睾０毒�區(qū)域的‘活導(dǎo)航’。”張哲告訴《環(huán)境經(jīng)濟(jì)》。
作為“十四五”持續(xù)改善水環(huán)境質(zhì)量的“牛鼻子”，入河入海排污口排查整治已持續(xù)5年。
國(guó)務(wù)院新聞辦公室2024年7月發(fā)布的《中國(guó)的海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)》白皮書顯示，截至2023年底，全國(guó)已排查入海排污口5.3萬(wàn)余個(gè)，完成入海排污口整治1.6萬(wàn)余個(gè)，對(duì)改善近岸海域環(huán)境質(zhì)量發(fā)揮了重要作用。
按照“有口皆查、應(yīng)查盡查”要求，通過(guò)對(duì)入海排污口進(jìn)行逐一摸排，逐步掌握了入海排污口臺(tái)賬。
“從2019年渤海地區(qū)入海排污口排查整治專項(xiàng)行動(dòng)開(kāi)始，生態(tài)環(huán)境部門對(duì)全國(guó)入海排污口開(kāi)展了‘地毯式’摸底排查，在系統(tǒng)推進(jìn)監(jiān)測(cè)、溯源和整治工作的基礎(chǔ)上，逐步摸清全國(guó)入海排污口底數(shù)。”生態(tài)環(huán)境部國(guó)家海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)中心正高級(jí)工程師林忠勝接受《環(huán)境經(jīng)濟(jì)》采訪時(shí)表示，納入臺(tái)賬管理的入海排污口數(shù)量大幅增加，所以需要通過(guò)出臺(tái)《管理辦法》，進(jìn)一步明確入海排污口具體監(jiān)管要求。
除了實(shí)踐所需，《管理辦法》的出臺(tái)也是貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署的一項(xiàng)重要舉措。據(jù)林忠勝介紹，黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視陸海污染協(xié)同治理，將加強(qiáng)入海排污口監(jiān)督管理作為深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)、建設(shè)美麗中國(guó)的重要任務(wù)。2022年1月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)入河入海排污口監(jiān)督管理工作的實(shí)施意見(jiàn)》，要求“國(guó)家有關(guān)部門制定排污口監(jiān)督管理規(guī)定及技術(shù)規(guī)范”。2024年1月實(shí)施的新修訂的海洋環(huán)境保護(hù)法規(guī)定“國(guó)務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門負(fù)責(zé)制定入海排污口設(shè)置和管理的具體辦法”。
“入海排污口監(jiān)管體制的建立，有利于從源頭上減輕污染物排海壓力、持續(xù)改善近岸海域環(huán)境質(zhì)量、保障海洋生態(tài)環(huán)境安全，推動(dòng)沿海城市高質(zhì)量發(fā)展、支撐美麗中國(guó)建設(shè)，增強(qiáng)人民群眾臨海親海的獲得感和幸福感。”林忠勝總結(jié)道。
明確入海排污口定義和界限
說(shuō)到入海排污口排查整治，對(duì)其認(rèn)知不斷深化的過(guò)程值得一提。采訪過(guò)程中，林忠勝向記者介紹了其中經(jīng)歷的變化。
在2018年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革之前，納入管理的排污口主要包括工業(yè)企業(yè)和污水處理廠排放污水的口門。機(jī)構(gòu)改革之后，生態(tài)環(huán)境部開(kāi)展的入海排污口排查整治專項(xiàng)行動(dòng)是對(duì)排污口的一次全面摸底。“這次排查的對(duì)象與以往有所不同，將所有類型的排污口均納入了排查范圍。”林忠勝說(shuō)。
目前，新修訂的海洋環(huán)境保護(hù)法給出的權(quán)威定義和分類是：“入海排污口，是指直接或者通過(guò)管道、溝、渠等排污通道向海洋環(huán)境水體排放污水的口門，包括工業(yè)排污口、城鎮(zhèn)污水處理廠排污口、農(nóng)業(yè)排口及其他排口等類型。”
林忠勝告訴記者，在明確定義的基礎(chǔ)上，再根據(jù)排污口責(zé)任主體所屬行業(yè)及排放特征，對(duì)入海排污口進(jìn)行細(xì)化分類，明確管理邊界、責(zé)任主體認(rèn)定、管理類別、動(dòng)態(tài)管理臺(tái)賬和信息平臺(tái)建設(shè)，以及設(shè)置、備案、監(jiān)測(cè)、執(zhí)法等具體監(jiān)管要求，最終形成了《管理辦法》。
值得注意的是，《管理辦法》將所有類型的入海排污口全部納入監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)了全面覆蓋。
“過(guò)去排污口監(jiān)管的主要對(duì)象是工業(yè)排污口和城市污水處理廠排污口等，但排查發(fā)現(xiàn)沿海地區(qū)存在大量規(guī)模以下養(yǎng)殖排污口、生活污水散排口等，并存在違規(guī)設(shè)置、污水直排、借道排污等問(wèn)題。”林忠勝表示，《管理辦法》與當(dāng)前正在開(kāi)展的入海排污口排查整治工作相銜接，將監(jiān)管對(duì)象覆蓋到排查發(fā)現(xiàn)的所有類型排污口。
林忠勝還向記者提到了排污口管理中的一個(gè)細(xì)節(jié)，“根據(jù)有關(guān)法律，入河排污口和入海排污口分別實(shí)行審批制和備案制，在監(jiān)管中需要加以區(qū)分，但此前實(shí)踐中的管理分界并不清晰。比如，一些位于海岸線以上、受潮汐影響顯著的河道兩側(cè)的排污口，到底是按入河排污口監(jiān)管，還是按入海排污口監(jiān)管？”林忠勝表示，《管理辦法》從依法行政和有利于落實(shí)監(jiān)管職責(zé)的角度，明確管理范圍和界限，采用法定海岸線作為入河入海排污口的邊界，明確法定海岸線向海一側(cè)的排污口全部納入入海排污口監(jiān)管。這是首次給出如此明確的定義和界限，對(duì)于未來(lái)入海排污口監(jiān)管工作的順利開(kāi)展具有重要意義。
工作人員開(kāi)展排污口排查整治工作。
分類管理、全過(guò)程監(jiān)管
據(jù)張哲觀察，入海排污口不僅數(shù)量巨大，而且類型復(fù)雜。
怎么管？《管理辦法》明確，對(duì)入海排污口實(shí)施分類管理，避免“一把抓、一刀切”。
據(jù)林忠勝介紹，按照入海排污口對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境的影響程度，兼顧考慮目前監(jiān)管基礎(chǔ)，將其分為重點(diǎn)管理、簡(jiǎn)化管理和一般管理三類。對(duì)工礦企業(yè)、工業(yè)及其他各類園區(qū)污水處理廠、城鎮(zhèn)污水處理廠排污口實(shí)行重點(diǎn)管理；對(duì)規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖、規(guī)�；a(chǎn)養(yǎng)殖排污口實(shí)行簡(jiǎn)化管理；對(duì)實(shí)行重點(diǎn)管理和簡(jiǎn)化管理之外的入海排污口，實(shí)現(xiàn)一般管理。
具體來(lái)看，不同類型排污口排放的污染物對(duì)海洋環(huán)境的影響不同，之前的管理基礎(chǔ)和今后的管理需求也有差異。
“以重點(diǎn)管理的排污口為例，雖然這些排污口數(shù)量占比只有3%，但是其海洋生態(tài)環(huán)境影響不可忽視，對(duì)其監(jiān)督管理的要求也是最嚴(yán)格的。”林忠勝進(jìn)一步解釋，比如重點(diǎn)管理排污口的設(shè)置需要論證設(shè)置合法性及對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境的影響，并編制論證報(bào)告；在自行監(jiān)測(cè)方面，需開(kāi)展自行監(jiān)測(cè)和流量監(jiān)控；在監(jiān)督監(jiān)測(cè)方面，監(jiān)測(cè)頻率或抽測(cè)比例要求最高。
另外，對(duì)于一般管理的排污口，它的特點(diǎn)是數(shù)量多、分布廣、影響相對(duì)較小但管理基礎(chǔ)相對(duì)薄弱。
《管理辦法》不僅將其都納入監(jiān)管范疇，還通過(guò)規(guī)定“海域派出機(jī)構(gòu)重點(diǎn)抽查對(duì)象”的方式，自上而下督促地方將工礦企業(yè)雨洪排口、工業(yè)及其他各類園區(qū)污水處理廠雨洪排口、規(guī)�；a(chǎn)養(yǎng)殖排污口、大中型灌區(qū)排口、農(nóng)村生活污水散排口等管起來(lái)。
“防止出現(xiàn)‘只在形式上把一般管理的排污口納入監(jiān)管，實(shí)際工作中不好管的就不管’的情況。”林忠勝說(shuō)。
林忠勝總結(jié)道，對(duì)入海排污口實(shí)施分類管理，既保障對(duì)影響較大的排污口的管理“力度不減”，也對(duì)量大面廣的“疥癬之疾”實(shí)現(xiàn)“從無(wú)到有”的監(jiān)管。
除了分類管理，《管理辦法》的另一大亮點(diǎn)就是設(shè)置論證和備案等規(guī)定。
《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》第四十七條規(guī)定，入海排污口位置的選擇，應(yīng)當(dāng)符合國(guó)土空間用途管制要求，根據(jù)海水動(dòng)力條件和有關(guān)規(guī)定，經(jīng)科學(xué)論證后，報(bào)設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門備案。
“對(duì)新設(shè)置的入海排污口進(jìn)行論證備案，是法律規(guī)定的必選動(dòng)作。”林忠勝介紹，在法律規(guī)定的基礎(chǔ)上，《管理辦法》對(duì)備案的事中、事后監(jiān)管要求進(jìn)一步細(xì)化。
一是對(duì)不同管理類別排污口的論證要求有所不同。對(duì)實(shí)行重點(diǎn)管理和簡(jiǎn)化管理的入海排污口責(zé)任主體，要求其論證入海排污口設(shè)置的合法性及對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境的影響等，并編制入海排污口設(shè)置論證報(bào)告；對(duì)于實(shí)行一般管理的入海排污口，要求責(zé)任主體在備案登記表中論證排污口設(shè)置的合法性等即可。二是明確了由誰(shuí)來(lái)負(fù)責(zé)設(shè)置論證，即入海排污口責(zé)任主體負(fù)責(zé)設(shè)置論證工作。三是明確了論證的具體內(nèi)容，包括論證是否符合有關(guān)法律法規(guī)以及對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境的影響等。
為妥善解決歷史遺留問(wèn)題，對(duì)于《管理辦法》實(shí)施前在用的入海排污口，由于部分排污口以往未被納入管理范圍，沒(méi)有履行過(guò)備案或?qū)徟掷m(xù)，如規(guī)模以下水產(chǎn)養(yǎng)殖排污口、農(nóng)村生活污水散排口和一些雨洪排口等。針對(duì)此類排污口，《管理辦法》結(jié)合入海排污口排查整治給出了妥善的解決方案，規(guī)定按照排污口整治技術(shù)指南要求依法應(yīng)當(dāng)取締的，備案部門不予備案；對(duì)于其他情形的入海排污口，責(zé)任主體于2025年3月31日前提交登記表，備案部門予以備案。
“需要注意的是，《管理辦法》對(duì)入海排污口備案的要求是‘申請(qǐng)即備案’。也就是說(shuō)，只要企業(yè)或個(gè)人提交材料，生態(tài)環(huán)境部門不對(duì)論證材料進(jìn)行任何審核，就必須給予備案。”林忠勝表示，這實(shí)際上對(duì)生態(tài)環(huán)境主管部門后續(xù)的監(jiān)管工作提出了更高的要求，必須通過(guò)監(jiān)測(cè)、巡查、檢查、執(zhí)法等手段重點(diǎn)加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。
打造具有地方特色的監(jiān)管模式
目前，全國(guó)排查出的入海排污口數(shù)量已經(jīng)超過(guò)5萬(wàn)個(gè)。
“這里面包含數(shù)量巨大的海水養(yǎng)殖排污口、生活污水散排口、雨污混排的雨洪排口和溝渠等，在此之前并未納入監(jiān)管范疇，且存在諸多環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)隱患。”林忠勝告訴記者，生態(tài)環(huán)境部門在不斷完善入海排污口臺(tái)賬、實(shí)施整治的同時(shí)，也面臨重大問(wèn)題：排查發(fā)現(xiàn)入海排污口數(shù)量增加了幾十倍，今后怎么管？
據(jù)介紹，對(duì)于這一難題，很多地方做了不少有益的嘗試，為《管理辦法》明確入海排污口監(jiān)督管理有關(guān)要求提供了很好的借鑒和實(shí)踐依據(jù)。
比如，山東省煙臺(tái)市對(duì)不同類型排污口實(shí)施重點(diǎn)管理、一般管理、簡(jiǎn)化管理，基本建立健全了入海排污口分級(jí)分類監(jiān)管體系，這一做法也被《管理辦法》所吸收采用。
再如，浙江省將排查發(fā)現(xiàn)的所有入海排污口都納入“浙里藍(lán)海”信息系統(tǒng)管理，并通過(guò)在線監(jiān)測(cè)、遙感監(jiān)測(cè)等手段對(duì)重點(diǎn)入海排污口進(jìn)行常態(tài)化監(jiān)測(cè)監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境綜合空間管控與業(yè)務(wù)應(yīng)用。
2023年，福建省福州市印發(fā)《加強(qiáng)入河入海排污口監(jiān)督管理工作方案》，要求對(duì)排污口審批實(shí)行分類管理，工礦企業(yè)、工業(yè)及其他各類園區(qū)污水處理廠、城鎮(zhèn)污水處理廠入河排污口的設(shè)置依法依規(guī)實(shí)行審核制。
林忠勝評(píng)價(jià)道，客觀來(lái)說(shuō)，《管理辦法》實(shí)施后，將對(duì)地方排污口監(jiān)管工作帶來(lái)更多積極影響。
“我們與地方調(diào)研交流時(shí)，地方最為關(guān)注的問(wèn)題之一就是《管理辦法》何時(shí)能夠出臺(tái)？這體現(xiàn)出地方目前對(duì)于入海排污口監(jiān)管相關(guān)指導(dǎo)文件需求的迫切性。”林忠勝解釋，以備案為例，目前各沿海地區(qū)雖然已出臺(tái)了一些入海排污口的指導(dǎo)意見(jiàn)，但是由于缺少統(tǒng)一的規(guī)定和要求，各�。▍^(qū)、市）乃至同一省級(jí)行政區(qū)的各地市之間關(guān)于入海排污口的備案監(jiān)管尺度不一。因此，必須有一套完善的頂層設(shè)計(jì)文件來(lái)指導(dǎo)地方開(kāi)展入海排污口監(jiān)管工作。
《管理辦法》包含六章二十四條，從工作內(nèi)容、工作流程、職責(zé)責(zé)任等各方面，明確了入海排污口監(jiān)管的基本盤和框架、尺度等。在這個(gè)基礎(chǔ)上，地方對(duì)入海排污口監(jiān)管做到了有據(jù)可依。
林忠勝建議，今后，地方可在《管理辦法》大框架指導(dǎo)下，進(jìn)一步結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，細(xì)化管理要求并配套出臺(tái)相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，打造具有自身特色的入海排污口日常監(jiān)督管理模式，切實(shí)提升環(huán)境治理能力和水平，有效管控入海污染物排放，為建設(shè)美麗中國(guó)作出積極貢獻(xiàn)。
